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《中美經貿協議》的WTO合規性: “管理貿易” v. “自由貿易”?
瀏覽次數:82 日期:2020-1-22 9:32:29【返回目錄】
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一、《中美經貿協議》的兩個關鍵問題2020115日,中美兩國正式簽署《中美經貿協議》(第一階段)(下稱《中美經貿協議》《協議》),體現雙方解決經貿分歧、推動經貿關系重回正軌并促進世界經濟穩定與發展的意圖和努力。《協議》主要內容涉及擴大農產品、制成品、能源和服務等領域的貿易規模,加大知識產權保護力度,進一步放寬金融服務等領域的市場準入,并建立雙邊評估和爭端解決安排等。《協議》的簽署在一定程度上暫時緩解了雙方在經貿領域的部分關切。本評論涉及互有關聯的兩個問題:第一,《中美經貿協議》的談判和簽署體現美國對華貿易政策從自由貿易freetrade)到管理貿易managedtrade, 嚴格意義上應稱為受管理的貿易的重大轉向;第二,同為世界貿易組織(WorldTrade Organization,下稱WTO)重要成員,中美在WTO體制外簽署這份雙邊《協議》是否符合WTO多邊貿易協定的要求,即《中美經貿協議》的WTO合規性問題。兩個問題的關聯性在于WTO體制以自由貿易為導向,《中美經貿協議》的管理貿易做法是否與此相沖突,特別是其他成員能否根據WTO的基石性原則— 最惠國待遇主張其貿易利益?上述兩個問題主要涉及《中美經貿協議》中最具實質性的內容,即《協議》第六章擴大貿易2條規定的貿易機會。該條共包括7款內容,其中第1款規定中國2000億美元增量購買的美國產品類別和數量要求;第2款要求締約方具體說明附件6.1所列的子類別產品的購買和進口增加;第5款提及采購將根據商業考慮以市場價格進行。 

二、《中美經貿協議》體現美國對華貿易政策的重要轉向

《中美經貿協議》的形式和實質均表明其并非傳統或通常意義上的經貿協定,因其關注點并不在于促進雙方的貿易自由化以及規制協調等方面。《協議》中關于知識產權、技術轉讓、金融服務、農業標準和匯率政策等內容,主要根據美國國內法要求對中國現有的立法和實踐進行補白和更新,進一步擴大市場準入,并通過雙邊協定方式提供確保遵守的特殊安排。但從美方獲益的關鍵內容看,《中美經貿協議》體現了美國對華貿易政策從自由貿易到管理貿易的重要轉向,管理貿易是該《協議》的一個鮮明特點。12000億美元的增量購買安排為管理貿易之典型體現 管理貿易是指政府通過數量或其他用數字表示的目標對貿易流向和流量進行干預,以追求特定量化的貿易結果。根據《協議》第6章第2條,中國承諾在202011日至20211231日的兩年內,確保從美國購買和進口的制成品、農產品、能源產品和服務,應至少超過中國2017年從美國購買的基準額2000億美元。具體而言,中國應確保:(a) 對于附件6.1中確定的制成品類別,2020年從美國購買和進口的額度至少高于2017年基準額329億美元,2021年從美國購買和進口的額度至少高于2017年基準額448億美元;(b) 對于附件6.1中確定的農產品類別,2020年內從美國購買和進口的額度應至少高于2017年基準額125億美元,2021年從美國購買并進口的額度應至少高于2017年基準額195億美元;(c) 對于附件6.1中確定的能源產品類別,2020年從美國購買和進口的額度應至少高于2017年基準額185億美元,2021年從美國購買并進口的額度至少高于2017年基準額339億美元;(d) 對于附件6.1中確定的服務類別,2020年內從美國購買和進口的額度至少超過2017年基準額128億美元,2021年從美國購買和進口的額度至少超過2017年基準額251億美元。據統計,2017年中國進口1300億美元美國商品和500億美元美國服務,共計1800億美元,20202021年的基準購買額應為3600億美元。因此,根據《中美經貿協議》要求,中國在2020年和2021年共需進口美國貨物和服務至少5600億美元,同比增長55%左右。注意到長期以來甚至在中美貿易戰開始時,美國對華貿易政策主要在于促使中國成為更加市場友好型的經濟體。但歷經兩年多的加關稅交鋒及艱辛談判,最后達成的《協議》文本表明美國改弦易轍,選擇不依靠降稅和消除非關稅壁壘加大美國向中國的出口,而是直接要求中國承諾購買特定數額的美國產品。這是典型的管理貿易之體現。

2、美國管理貿易的歷史及回歸管理貿易的實質是政府干預國際貿易。其中,數量限制作為重要干預手段即體現為禁止、配額、許可要求及自愿出口限制等不同類型。從歷史上看,美國于1970年代在紡織品、服裝、鋼鐵及其他商品方面運用過管理貿易手段。在1980年代和90年代早期,里根政府和克林頓政府為應對與日本的巨額貿易逆差和市場準入限制也采取過管理貿易方式。美國貿易代表萊特希澤(Lighthizer)曾參與1980年代的日本自愿出口限制談判。當1995WTO成立、2001年中國加入WTO時,世界似乎正在邁向英國經濟學家大衛·李嘉圖描述的理想世界,即全球貿易由各國產業比較優勢來決定,而非通過關稅、補貼和配額等模式。李嘉圖闡述其比較優勢理論的著作《政治經濟學及賦稅原理》出版于1817年,因此對自由貿易者而言,這確實是一個來之不易的艱辛過程。遺憾的是,在美歐主導談判形成的WTO多邊貿易體制運行20余年后,美國近年來在對外經貿領域的系列舉措及所簽協定呈現管理貿易的回歸跡象。《中美經貿協議》并非首現美國管理貿易政策之端倪。《美墨加協定》(USMCA,目前預期生效時間為202071日)不但從名稱上去掉被替代的《北美自由貿易協定》(NAFTA)的自由貿易用語,其所設定的復雜汽車原產地規則和配額制度更試圖將制造業導回美國本土;美國與韓國、巴西和阿根廷等國談判通過配額安排和限制出口,以避免美國通過232條款繼續增加其出口到美國的鋼鋁產品關稅。這些做法雖引起一些關注,但鮮有從管理貿易的角度討論美國貿易政策的轉向問題。貿易政策對一國經濟的總體發展具有重要影響。在過去近30年間,美國一直通過談判貿易協定和規則,降低關稅并消除非關稅貿易壁壘。但特朗普政府認為美國過去的貿易談判及所簽協定對美國經濟利益造成嚴重損害,導致巨額貿易逆差和美國企業進入他國市場的困難,這些不公平的現象需要強有力的措施予以矯正。特朗普提出美國優先理念,打破傳統貿易理論,拋棄多邊體制下的自由貿易理念,以美國市場和經濟規模作為杠桿及博弈基礎,更多通過雙邊和區域談判逐個擊破,以達到其所謂的公平貿易fairtrade)和平衡貿易balanced trade)目標。這與美國之前的貿易政策有顯著不同。與USMCA相比,《中美經貿協議》在實質內容上的規定更加體現出美國從自由貿易到管理貿易的重大轉向,明確管理貿易的具體目標并重點強調量化型的貿易結果。

3、管理貿易的系統性成本及《協議》實施在《中美經貿協議》談判中,美國以中國經濟體制與其有巨大差異為基礎,深信要求中國進行以結果為導向的貿易數量承諾有利于迅速削減貿易逆差,使中美貿易朝向更公平或更平衡的目標發展,從而保障美國經濟利益。2000億增量購買要求即是美國貿易政策激進變化的典型體現,不再依賴市場自由競爭,而是直接設定貿易結果,并通過政府干預重塑中美貿易流向和流量。但應看到,盡管很少有國家奉行絕對的自由貿易理念,美國貿易逆差卻是宏微觀各種經濟力量作用的綜合結果,包括全球供應鏈的變化和影響以及相對于總投資而言的美國儲蓄低水平等一系列國際國內因素。管理貿易流向和流量短期內可能有助于矯正雙邊貿易的不平衡,長期而言則對美國貿易的綜合平衡并無多大意義。正因如此,美國各界對《中美經貿協議》的反應非常不一致。批評者擔心美國的其他貿易伙伴將《協議》視為滿足美國短期經濟利益的以鄰為壑的做法。實際上,管理貿易作為對以市場力量驅動、以規則為基礎的多邊貿易體制的嚴重偏離,通過武斷制定的貿易數字和結果導向對各國傳遞了令人擔憂的信息,可能引發其他成員的貿易限制、報復甚至群起效仿等系統性成本,加重各國貿易偏好和扭曲,導致更多貿易保護主義,對國際貿易體系造成嚴重侵蝕并降低全球經濟增長。在管理貿易的政策目標下,需關注《中美經貿協議》在實踐中如何落地和執行。雖然《協議》中規定采購將根據商業考慮以市場價格進行,但履行2000億美元購買承諾的方式將不可避免地涉及行政干預,甚至在一定程度上被迫運用計劃經濟手段完成采購目標。《協議》規定,應使用中國官方貿易數據和美國官方貿易數據來確定中國2000億增量購買是否執行。如果對各自貿易數據的分析引起是否已執行的評估相互矛盾,則中美應進行磋商。如果中國認為其履行購買義務的能力受到美國的作為或不作為或美國境內其他情況的影響,則中國有權要求與美國進行磋商。如果發生爭議,這種磋商的解決方法實質上最終仍取決于雙方的談判實力,這可能為判斷《協議》是否履行及相關結果帶來諸多不確定因素。

三、《中美經貿協議》的WTO合規性劉鶴副總理在簽署《中美經貿協議》后表示《協議》不針對和不影響其他國家,符合WTO規則和市場原則。萊特希澤認為《協議》中規定的中國增量購買承諾不違反WTO規定,因其并未排除中國向其他成員購買產品。但在《協議》簽訂前后,中美雙方的主要貿易伙伴有不少關于《協議》違反WTO規定的質疑,認為美國采取關稅高壓手段和制裁威脅與中國達成的雙邊《協議》無視WTO多邊體制,試圖操縱貿易流向,剝奪并損害了其他成員的貿易利益。歐盟和加拿大等成員的貿易官員公開表示將對《協議》是否違反WTO協定的問題進行密切關注和研究,如果發現其貿易利益因此受損,將在WTO針對《協議》提起爭端解決程序。雖然美國蓄意癱瘓上訴機構使WTO爭端解決機制嚴重受損,并在近年來對多邊貿易體制有諸多詬病,但目前中美作為兩個重量級WTO成員,其他成員對《中美經貿協議》是否違反WTO協定提出質疑屬于正常現象。中國根據《協議》所承擔的義務對其他成員的貿易利益更具實質性后果,因此需要認真考慮《協議》本身的規定及后續履行與WTO體制的一致性問題。本評論對此提供四點初步意見供進一步討論:

1、《中美經貿協議》并非GATT24條和GATS5條意義上的自由貿易協定(RTAsRTAsWTO允許成員偏離最惠國待遇原則的重要例外。前已提及,《協議》并不以兩國間的貿易自由化為主要目標。中美經歷了兩年多的貿易戰,目前雙方增加的關稅涉及中國進口的1/2以上美國產品的和美國進口的2/3以上中國產品。即使《協議》履行后兩國有降稅行為,《協議》也未涉及兩國間是否或何時回歸貿易戰之前的正常關稅水平,更無進一步降稅的意圖和規定。同時,《協議》只涉及第6章附件所規定的產品購買,不符合RTAs涵蓋眾多部門以及取消實質上所有歧視之類的要求。中美雙方也未有將《協議》按照GATT24條和GATS5條通報WTO的意圖。

2、《協議》不能偏離最惠國待遇原則,其他成員可根據該原則要求同等待遇既然《中美經貿協議》不屬于WTO允許的RTAs,則《協議》在WTO協定涉及范圍內不能偏離最惠國待遇原則。在貨物貿易方面,GATT1條規定的最惠國待遇適用于對進口或出口、有關進口或出口或對進口或出口產品的國際支付轉移所征收的關稅和費用等方面這似乎并不直接適用于《協議》關于中國增量購買美國產品的情形。在服務貿易方面,GATS2條規定的最惠國待遇要求中國給予美國的服務和服務提供者的待遇,應立即和無條件地給予來自其他WTO成員的同類服務和服務提供者。因此,就《協議》關于中國承諾增量購買的服務而言,即使其他WTO成員不能根據最惠國待遇原則同樣要求中國進行增量購買,但只要《協議》中的服務購買涉及到超越GATS的市場準入承諾,則中國給予美國服務和服務提供者的準入待遇也應適用于其他WTO成員的同類服務或提供者。例如,《協議》規定,在202041日以后,中國應取消壽險、養老金和健康保險領域的外資股權上限,并允許美國獨資保險公司參與這些領域。這類給予美國保險公司的準入待遇應同樣適用于其他WTO成員。注意到GATS最惠國待遇要求的著眼點在于服務和服務提供者受到的待遇,同時因為服務提供的四種模式與國際貨物買賣單純的跨境交付方式非常不同,加之《協議》在金融服務、電信、信息服務以及云服務等領域有不少超越GATS的模式一和模式三承諾,《協議》在服務貿易領域對于其他WTO成員的外溢效應要比貨物貿易復雜很多,值得進一步分析。

3、《中美經貿協議》中的增量購買承諾與WTO的取消數量限制要求WTO協定雖未明確提及管理貿易,但其基本理念既以自由貿易為導向,則在邏輯上自然反對成員對貿易流向和流量的干預。諸如GATT11條要求成員取消數量限制、《保障措施協定》禁止自愿出口限制等規定,實質上即體現了WTO協定對管理貿易的限制或禁止。《中美經貿協議》規定的2000億美元增量購買在通常意義上似乎和GATT11條規定的數量限制措施不同,但其本質在于承諾既定的貿易數量,可將其稱之為數量承諾措施。《協議》第6章包含了關于所列采購產品的具體采購數額,但該附件并未對外公開,這引起了其他WTO成員關于貿易轉移的擔憂。例如,歐盟、加拿大、巴西等擔心因中國需要從美國購買更多的大豆和天然氣,而不得不削減從他們國家進口的大豆和天然氣數量。為緩解其他成員的擔心,中國在執行《協議》過程中如何做到在大量增加美國進口的同時不損害其他成員的利益,是需要重點考慮的事項。同時,作為堅定支持WTO多邊貿易體制的負責任成員,中國對WTO義務的重視比對破壞WTO上訴機構甚至多邊體制的美國要高很多。因此,即使《協議》不針對任何其他成員,但是否影響其他成員的貿易利益并不是一個可以簡單回答的問題,同時也不宜忽視《協議》對WTO體系的直接和間接影響。

4、關于2000億美元的增量購買,其他WTO成員有可能援引 非違約之訴提起爭端GATT23條第1款規定的非違約之訴基于GATT/WTO 爭端解決機制的一類獨特訴因,指成員實施的任何措施,無論其是否與WTO協定相抵觸,只要措施造成其他成員根據WTO協定所享有的利益喪失或減損,即可提起訴訟。既往GATT/WTO關于非違約起訴的法理表明,成員在關稅減讓談判時對國內產品和外國產品之間的競爭關系的合理預期將得到保護。在《中美經貿協議》簽訂后,歐盟、加拿大、日本、巴西等成員提出的直接問題是,中國承諾對美國產品的2000億美元增量購買是否以犧牲它們對中國的出口貿易利益為代價。雖然中國本身市場巨大,且為滿足人民對日益增長的美好生活的需要將進一步擴大內需和進口,但畢竟在既定時間內市場的容量還是會飽和,如果確因對美國產品的巨額增量購買影響其他成員對中國的出口,即使《協議》不違反WTO規定,仍有可能被提起非違約之訴
《中美經貿協議》的簽署是雙方試圖解決經貿問題的開端,《協議》本身存在諸多技術性和復雜性問題,目前的首要任務在于落實。但需要特別注意的是,《協議》體現的管理貿易方式與美國長期以來支持市場導向的貿易理念相沖突,同時也在一定程度上對中國長期以來要求國際社會承認其市場經濟地位的努力不利。在《中美經貿協議》簽署前一天,美國與歐盟和日本發布聯合聲明,呼吁市場不應被扭曲,應在WTO框架下解決扭曲市場的補貼等問題。該聯合聲明雖未點名,但明確意指中國。這表明美國在雙管齊下,一方面通過與WTO自由貿易理念不符的管理貿易方式要求中國直接進行貿易數量承諾,另一方面于第二階段談判前,在WTO框架下聯合其他成員在補貼等問題上試圖運用所謂市場規則遏制中國的經濟發展。這將使得中國的對外貿易環境及對內經濟增長面臨雙重壓力。對此,應充分認識到美國貿易政策轉向后的雙面性以及中美經貿問題的復雜性、艱巨性和長期性。

 

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